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Analyse

Protection de l'eau : la directive Nitrates en question

L'Europe s'est préoccupée dès les années 70 de la protection de l'eau en créant un dispositif juridique que les Etats membres doivent transposer à l'échelon national. La directive Nitrates concerne un volet de cette lutte contre la pollution. Elle fut rédigée en 1991, mais pose toujours des problèmes d’application et revient régulièrement sur le devant de la scène. La France met-elle de la mauvaise volonté dans sa politique de lutte contre les nitrates ? 
Son nom sonne comme une déclaration de guerre : Directive 91/676/CEE du Conseil, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (12 décembre 1991). Le ton est donné, le secteur agricole  devra produire des efforts et le Gouvernement devra fournir le cadre de ces efforts. 
 
bannière d'agriculteurs contre les zones vulnérables
Lors de la manifestation FNSEA / JA pro-agriculteurs du 07 novembre 2014 à Toulouse, un panneau avenues Jean Jaurès, par Pablo029 (Travail personnel) [CC BY-SA 4.0 ], via Wikimedia Commons

Que dit la Directive Nitrates ?

En résumé, la Directive vise à réduire la pollution des eaux aux nitrates d'origine agricole, à prévenir toute nouvelle pollution, et à promouvoir des bonnes pratiques agricoles.
Elle oblige les Etats membres à surveiller les eaux et publier toutes les données recueillies sur l'eau. Ces données serviront à classer en zones vulnérables les régions dont les eaux sont polluées ou menacées de pollution en fonction de normes européennes.
Les eaux concernées par cette surveillance sont les eaux douces superficielles, les eaux souterraines, et toutes les eaux y compris côtières ou marines ayant subi une eutrophisation (détérioration de l'écosystème aquatique par la prolifération de certains végétaux) ou menacées de l'être.

Les Etats membres doivent établir un programme d'actions pour les zones classées à risque et déclarées "zones vulnérables" qui réglementera les pratiques agricoles.  Ces zones seront révisées au moins tous les quatre ans.
 
carte zones vulnérables 2012

Zones vulnérable de 2012, par OIEau, éditeur MEDDE, janvier 2013. C'est cette carte qui est à réviser.


Toutes les mesures, les actions de prévention, le classement en zones vulnérables et les programmes d'actions feront l'objet d'un rapport tous les quatre ans. On peut consulter en ligne les derniers rapports fournis à l'UE sur le site Rapportage.

La France sanctionnée

La mise en oeuvre de cette Directive s'annonçait forcément délicate et source de conflits, et à vouloir composer avec les intérêts des acteurs impliqués, la France a été plusieurs fois sanctionnée par le passé pour laxisme dans la mise en oeuvre de la directive. 

2014, la France est menacée d'une nouvelle sanction de la Cour européenne, le ministère de l'Écologie annonce alors la modification de la carte de "zones vulnérables" à la pollution aux nitrates.


En septembre 2014, la sanction pour laxisme dans l'application de la Directive tombe mais l'amende est évitée. La Cour européenne reproche à la France une insuffisance de délimitation de ses zones vulnérables et considère que les programmes d'action qui s'appliquaient dans les zones vulnérables entre 2009 et 2012 n'étaient pas assez rigoureux au regard des exigences de la directive.

Novembre 2014, la nouvelle carte est l'un des motifs de la colère des agriculteurs qui manifestent contre l'augmentation des contrôles et des contraintes administratives. 
 
Décembre 2014, Le tribunal administratif de Rennes condamne l’Etat dans l’affaire des algues vertes. Il déclare "l’État était fautif en raison de ses insuffisances dans la transposition des directives européennes relatives à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates agricoles, et de sa carence à faire appliquer la réglementation des installations classées (ICPE) aux élevages. Il a établi un lien direct et certain entre ces carences et la pollution par les algues vertes." (article du 30/12/14 dans Le Marin).

Le 8 janvier 2015, c'est la Cour administrative de Nantes qui rejette les recours déposés par le Ministère de l'écologie. Le Ministère estimait suffisants  les moyens mis en oeuvre par le Préfet de Côtes-d'Armor. La Cour déboute le ministère et rejette les interventions déposées par plusieurs organismes syndicaux agricoles (Lutte contre les algues vertes, l'Etat débouté en appel, Le Monde, 8/1/15)

Février 2015, la Cour des comptes remet en cause la politique de l'eau dans le chapitre les dysfonctionnements des agences de l'eau de son rapport annuel 2015.
 

Concilier les intérêts économiques et écologiques : mission impossible ?

Manuel Valls, en septembre 2014, annonçait vouloir « faire évoluer la directive » auprès de Bruxelles et François Hollande demande en février 2015 « que soient contenues les extensions de zones vulnérables et surtout l'ampleur des investissements de mise aux normes" et annonce des aides portées au maximum autorisé dans ces zones. Mais ces tentatives de conciliation ne font pas l'unanimité tant les intérêts des acteurs divergent.

Le ministère de l'Écologie a persisté dans son projet de nouvelle carte annonçant toutefois quelques corrections pour une meilleure adaptation à la réalité du terrain (Communiqué de presse du 4 novembre) et organisé une consultation publique (du 15 décembre au 5 janvier 2014) sur les projets de décret et arrêté relatifs à cette nouvelle carte. Les réactions à cette consultation donnent une bonne idée des reproches et des points de vue.

La nouvelle carte contestée par les agriculteurs

Les agriculteurs ou Chambres d’agriculture ont été nombreux à commenter ces documents. 

Les principaux reproches se cristallisent sur les normes et les indicateurs : le seuil fixé à 18 mg/l pour l’eutrophisation des eaux douces, le risque induit pour les eaux marines, l’utilisation du percentile 90 (indicateur officiel de la Directive cadre sur l'eau pour mesurer la concentration en nitrate et qui prend en compte la teneur maximum de 90% des analyses)… Et l’absence d’études probantes est invoquée. Même le taux de 50 mg/l fixé par l’OMS pour l’eau de consommation en 1962 est contesté par certains au motif que les nitrates ne seraient pas mauvais pour la santé. Un rapport du Sénat semble aller dans ce sens sans pourtant remettre en question cette norme.

Un autre argument souvent évoqué : les teneurs en nitrates mesurées ne sont pas dues à la seule pollution agricole. Ce qui est vrai puisque les activités agricoles sont estimées responsables à 66% de la pollution aux nitrates mais la directive Nitrates ne cible que la pollution agricole et il existe d'autres taxes et mesures visant les autres pollueurs.
De plus s’agissant d’une pollution diffuse, à retardement, comment mesurer précisément les responsabilités de chacun ? Il est très difficile d’établir un bilan d’azote en agriculture car de nombreux critères entrent en jeu : des critères climatiques, géographiques, géologiques et d’autres liés aux pratiques agricoles. Il y a donc une inégalité entre les agriculteurs mêmes. Le secteur agricole minimise également leur part de responsabilité dans le phénomène des algues vertes en mettant en avant le rôle des phosphates ou des conditions climatiques dans ce type de pollution.

Les agriculteurs pensent que certaines mesures ne prennent pas en compte la réalité de leurs conditions : des calendriers incompatibles avec le climat ou proposant des périodes d’action trop courtes qui réclameraient plus de moyens mécaniques et humains, l’agriculture de montagne rendue impossible, le stockage des effluents à couvert est coûteux et défigurerait les paysages… Les changements de pratiques ruineraient le rendement, conduiraient à moins de diversité des cultures et décourageraient les exploitants agricoles… Pourtant, certaines actions reposant sur le bénévolat initiées par le CORPEN ((Comité d’ORientation pour des Pratiques agricoles respectueuses de l’ENvironnement) ont obtenu l'adhésion des participants et des résultats très encourageants. Voir l'exemple de Agri-mieux en Lorraine (la plaquette en pdf).

La politique de l'eau sous influence ?

Les partis écologistes reprochent au gouvernement de créer un arsenal de mesures inefficaces sans remettre en cause le modèle d’agriculture productiviste, voire de céder au « lobby agricole ». Après Corinne Lepage, Jean-luc Touly, ancien membre de l'agence de l'eau Seine-Normandie parle lui aussi de "lobbys extrêmement puissants, multinationales de l'eau, de l'industrie et du monde agricole", dans un article du Parisien du 10.2.15.

Un point de vue qui n'est pas très éloigné de celui de la Cour des comptes qui déplore le manque de poids de l'Etat dans la politique de l'eau et fait ressortir plusieurs incohérences : 

  •  les redevances collectées par les agences de l'eau auprès des industriels, des professionnels et de l'agroalimentaire, des éleveurs et des exploitants agricoles sont  insuffisantes au regard de leur responsabilité de pollueurs. Elle s'étonne en particulier que les engrais azotés, producteurs de nitrates, soient exemptés de la taxe sur les produits phytosanitaires.
     
  • le mode de représentation des acteurs de l'eau dans les agences de l'eau accorde trop de place aux gros pollueurs, industriels et exploitants agricoles, et cette composition serait source de nombreux « conflits d'intérêts ».


Pourtant les agences de l'eau ont été créées en 1964 pour organiser les usages de l'eau et lutter contre la pollution à l'échelon d'un bassin hydrographique. Ce découpage administratif particulier et novateur semblait le plus adéquat pour un gestion cohérente de l'eau et pour prendre en compte la spécificité de chaque territoire. L'organisation des agences devait favoriser le dialogue. (voir la vidéo La politique publique de l'eau en France, réalisée et produite par l’Onema).

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